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阳江市中心镇改革与发展研究
时间:2015-07-29 16:50    文章来源:社科网    字体:[ ]   
 

理论粤军广东实践科学发展观研究基地建设资助项目

阳江市社科优秀成果专报

2013)第1

(总第1期)

阳江市社科联                            20131121

                    

前言:为了更好地发挥社科界思想库和智囊团的作用,我市于2012年首次启动了社科规划课题工作,部分课题已经形成了最终成果。为了促进成果的转化和应用,现将评定等级为良好以上的结题成果分期摘要选登,敬请垂注。

阳江市中心镇改革与发展研究

当前,我国正处在加快转变经济发展方式的关键阶段,新型城镇化作为新一届政府推动经济转型的一个重要战略,对促进未来中国经济持续健康发展将产生深远的影响。在此前的城镇化实践中,广东形成了自己的城镇化特色,突出表现在“广东的镇”,中心镇已经成为广东经济建设的主战场之一,是全省经济现代化和农村城市化的重要据点。据国内的一些专家学者研究,中国新型城镇化的重点是中小城镇,“广东的镇”将迎来新一轮的难得发展机遇。在国家、省加快推进新型城镇化的背景下,研究如何加快我市中心镇的改革发展,促进中心镇扩容提质,对于我市挖掘内需潜能、加快经济转型升级、统筹城乡协调发展有重要的现实意义。

一、中心镇的基本特征

目前,国内学界对于“中心镇”还没有一致认同的概念。有的学者认为:“中心镇是随着农村经济的快速发展,符合区域经济和小城镇建设的合理布局原则,在历史发展中自然形成的、具有良好的区位优势和一定的经济规律,在各乡镇中发展比较快,能够对周围一些乡镇起着辐射带动作用的建制镇。”(陈建国,《推进中心镇的建设和发展》,1998)也有一些学者认为:“中心镇是小城镇中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力、发展前景广阔并能与省、市、县(市)城镇体系有机融合的城镇。它既是县(市)内一定片区的中心,也是若干一般小城(集)镇的中心,起着片区首位城镇的作用。”(王兴平等,《略论县域规划的中心镇战略与选择——以南京市江宁县为例》,2000)还有一些学者认为:“中心镇是指在村镇体系中处于中心地位,比一般建制镇和乡集镇的集聚功能相对较强,辐射范围相对较广的建制镇,其组成包括县域镇和部分发展程度较高的建制镇。中心镇位于城镇体系的末端,直接面向基层农村,是农村经济、政治和文教中心,物资和人流的初级集散地。”(张之峰等,《论中心镇的功能与发展》,2005

虽然,对于“中心镇”的定义见仁见智,但一般来看,中心镇在其发展过程中,都体现出以下基本特征:(1)客观历史性。中心镇的形成,是自然、历史、现实等多种因素共同作用的结果,一般是由历史文化悠久的传统大镇发展而成,遵循城乡聚落向高层次形态结构演变的客观规律。(2)区域地理性。所谓“中心”,主要从区域经济和城镇建设合理布局的角度进行考虑,侧重反映经济、地理等因素,在地理环境、交通通讯、能源供应等方面比一般的乡镇更具区位优势。(3)辐射带动性。中心镇普遍具有人口规模大、经济实力强、交通区位优等特点,一方面可以吸引周边地区的工业、商业和农村剩余劳动力向其集聚,另一方面可以加速商品、信息、技术等向周边地区扩散,对周边地区起到一定的辐射带动作用。

综上所述,无论如何界定“中心镇”,都应该体现其客观历史性、区域地理性、辐射带动性的基本特征。但就目前我国的中心镇建设来看,中心镇是通过对某一区域内各镇的比较而选择出来的,因此,中心镇的确定也存在部分人为认定的因素。

二、中心镇建设的理论基础

1.不平衡增长理论

美国经济学家赫希曼1958年的《经济发展战略》一书中首次提出不平衡增长理论。赫希曼认为,平衡是有条件的,是相对和暂时的状态;地区之间的经济发展不平衡是客观的、绝对的,正如没有落差的水是静止的、缺乏活力的,有落差的水是汹涌澎湃的,充满活力的,区域经济发展要保持活力,就必须适度拉开差距,形成地区间你追我赶的竞合发展态势。根据他的研究,集中有限的资金和其他资源,有选择地在某些部门进行投资,通过其外部经济使其他部门逐步得到发展,是一个地区实现经济增长的基本途径。所以,经济运行不平衡是一种具有超稳定性的经济现象,在通常情况下,一般不易改变。有限的人力、物力和财力,差异明显的发展条件、增长潜力、规模经济和集聚经济的促成作用,使不同地区的发展水平和发展速度存在差异。而发展的差异,即不平衡经常会成为经济发展的动力。从城镇发展的实践来看,城镇间发展不平衡的客观存在,为城镇加快发展提供了动力,证明不平衡增长理论是切实可行的。从理论指导实践的角度看,不平衡增长理论可用于指导区域城镇群体发展,使大中小城市、城镇形成合理的城市网络层次,优化城镇体系结构,最终实现区域协调发展。

2.梯度理论

梯度理论是区域经济学的基本理论之一,其核心观点是梯度转移理论。我国的梯度理论由夏禹龙等专家学者根据国外“适应理论”变异而成,最早出现在《梯度理论与区域经济》一书中。“梯度”的本来涵义是指事物在一定方向上呈有规律的递增或递减的现象,在区域经济学上则指不同地区在经济发展水平上存在差异。“梯度”的意义在于给出了地区在区域经济发展中的空间定位,说明了地区间的经济联系。

梯度理论认为,无论在任何区域内,经济技术的发展是不平衡的,客观上形成了经济技术梯度;地区经济技术有梯度差异,就存在经济技术转移的动力,就会形成生产力的空间转移。可利用生产力梯度转移规律,根据地区实际情况,让有条件、高梯度的地区首先掌握先进技术,然后逐步向“中间技术”地带、“传统技术”地带转移。

梯度转移的主要途径是多层次城市系统扩展。比如,技术创新多发源于城市密集带的中心城市,当社会上对新产品的需求增大,创新地区已经没有能力单独把生产发展到能够充分满足需求的水平时,邻近的城市就会凭借其地理位置上的优势,把这种产品的生产接过来。当创新活动由发源地向其他地方扩展时,决定转移去向的则是其他地区接受新事物的能力,而梯度转移正是这种差距的反映。根据梯度理论,中心镇承接城市产业转移,加快发展,缩短与城市的差距是现实的、可行的。

3.增长极理论

增长极理论是由法国经济学家佩鲁在1950年首次提出,该理论被认为是西方区域经济学观念的基石,是不平衡发展论的依据之一。增长极理论认为:一个国家要实现平衡发展只是一种理想,在现实中是不可能的,经济增长通常是从一个或数个“增长中心”开始,以其强大的规模经济,通过支配效应、乘数效应和极化与扩散效应,依赖其空间组织作用,逐渐向其他部门或地区传导,带动外围经济发展。在经济运行过程中,经济组织的各部分作用不同,并时刻处于动态变化之中。因此,在一个国家或地区的经济增长中,存在着一些具有推动性的经济单位或是具有空间聚集特点的推动性单位的集合体,称为增长极,它在经济系统中具有较强的创新能力和潜在或现实的较高经济增长率,对整体经济的增长有着举足轻重的作用。可以说,一个国家或者地区如果没有一批强有力的增长极,经济就不可能得到充分的发展。

增长极理论提出以来,被许多国家用来解决不同区域的发展和规划问题,取得了较好的效果。选择和培育增长极,要把握三个标准:一是典型性和推广性,即能探索和开拓加快地区发展的现实途径,能对其他地区起到示范、辐射和带动作用;二是现实可能性,即具备成为增长极的条件和潜力,包括区位优势、资源优势、创新优势、产业优势、环境优势等;三是辐射带动功能,即对后发展地区起到辐射、传递和带动作用,包括体制机制的改革与创新,技术的创新与扩散,资本的集聚与输出,信息、商品、人才等生产要素的集聚与交流等。所以,加快中心镇的改革发展,建成为新的经济增长点,促进区域协调发展,正是增长极理论的最好诠释。

4.点轴开发理论

点轴开发理论最早由波兰经济学家萨伦巴和马利士提出,是增长极理论的延伸。从区域经济发展的过程看,经济中心总是首先集中在少数条件较好的区位,成点状分布。随着经济的发展,经济中心逐渐增加,点与点之间,由于生产要素交换需要交通线路以及动力供应线、水源供应线等,相互连接起来形成了轴线。轴线首先为点服务,同时对人口、产业、资金产生吸引力,促使人口、产业、资金向轴线两侧集聚,进而形成新的点。

点轴开发理论的基本思路可以归纳如下:(1)在一定区域范围内,选择若干资源较好、具有开发潜力的重要交通干线经过的地带,作为发展轴予以重点开发;(2)在各发展轴上以中心城市确定为重点发展的增长极,确定其发展方向和功能;(3)确定增长极和发展轴的等级体系,首先,集中力量重点开发较高级的中心城市和发展轴,随着区域经济实力增强,开发重点逐渐扩散到级别较低的发展轴和中心城市;与此同时,发展轴线逐步向不发达地区延伸,将以往不作为发展中心的点轴确定为较低级别的发展中心。

点轴开发理论通过“点”、“轴”两要素的结合,在空间上呈现出立体结构和网格态势,有利于城乡资源的横向流动和经济的横向联系,通过重点轴线的开发和渐进式的扩散,真正发挥了中心镇主体优势,有利于转化区域二元结构,促进中心镇周围乡村经济的发展,从而更好地协调城乡间的经济发展。

三、中心镇建设的战略意义

1.中心镇建设是城镇非均衡化发展的必然要求

由于历史原因、区位条件、资源禀赋、基础设施和产业发展的不同,区域发展必然呈现差异化现象,形成城镇非均衡发展的格局。就广东省而言,珠三角地区与粤东西北地区两大板块中的城镇实力就存在着明显的差距;即使是同一地区,城镇之间也存在贫富差异,呈现发展不平衡。所以,区域之间的差异、非均衡发展是客观存在的。根据不平衡增长理论,这种差异化、非均衡化成为城镇发展的动力,也是分析城镇发展原因的路径和制定区域城镇发展战略的基础。推进城乡非均衡发展必然要求加快中心镇的建设,通过中心镇带动周边一般城镇协同发展。中心镇可以利用自身条件的优势,优化组合资源,形成更强的发展态势,实现更高的发展速度和发展目标。一般城镇则可根据自身实际制定与中心镇发展不同的差异化发展计划,避免盲目求大、求快。地方政府在推进城镇化过程中,应正确对待中心镇与一般城镇的差异,制定适合各自发展的政策措施,鼓励良性竞争,促进共同发展。

2.中心镇建设是加快转变经济发展方式的客观需要

资源有限是制约城镇发展的长期性和普遍性问题,在新一轮的城镇化大潮中,城镇化资金缺口的问题更加突出。资源有限,如何投放才能实现最大的效益?一般的城镇,普遍达不到基础设施有效利用的规模人口,资源利用效率低下,基础设施和产业基础条件薄弱,项目投资缺乏基础,投资效益差。与一般城镇相比,中心镇原有的基础设施和产业基础条件较好,投资建设项目有较大的市场需求,通过对资源要素的投放,配套完善原有的基础设施,改造提升原有的产业并发展相关产业,扩大原有的市场规模,可以快速有效提高服务能力,吸引人口和产业集聚,促进产业和市场提高效率和增加效益。因此,优先投资发展中心镇,可以充分利用原有的优势实现投资效益最大化。相反,投资基础设施差、产业基础弱、人口规模小的一般城镇,基本上需要从基础做起,投资巨大,而且基础设施与生产和生活需求的连接链条薄弱,设施闲置率高,投资效益低,往往会陷入投资泥潭,难以形成投资的良性循环和滚动。中心镇建设可以有效实现资源要素的优化配置,通过集约化发展,形成规模效应,用较少的资源要素消耗,取得最大的效益,加快产业结构调整升级。

3.中心镇建设是促进区域协调发展的现实选择

区域经济发展的一个重要策略和思路,就是在区域内确定一个或多个增长极,通过增长极的扩散效应,带动整个区域经济的发展。根据增长极理论,在高度工业化经济社会条件下,增长极具有“极化”和“扩散”双效应。当然,这种复合效应的产生必须具备一定的现实条件,即必须形成强大的规模经济,表现在物质形态上则是具有相当规模的城市。在规模上,中心镇无法与大城市相比,但是,中心镇作为连接城市与农村的重要节点,它在接受大城市的极化和扩散作用时,在农村城镇体系网络中,也具有类似增长极的功能,从长远发展来看,可以称之为“准增长极”。与一般城镇相比,中心镇具有较好的基础设施和产业基础,建设成本低,投入产出率高,规模膨胀迅速,城镇功能提升快。城镇化可以率先在这些基础较好、发展潜力较大、带动腹地较广的中心镇取得突破,形成区域的行政中心、经济中心和文化中心,使周围一般城镇发展既有示范,而且得到有力的支撑和依托。所以,发挥中心镇“准增长极”功能,通过极化作用,吸引周围地区的产业、人才、资金、技术等要素集聚、放大,再向区域内扩散,进而形成以中心城市为依托、中心镇(包括县市中心区)为龙头、建制镇为节点、其他乡镇为网络的城镇体系,从而实现区域协调发展。

四、中心镇建设的政策背景

一直以来,党中央、国务院不遗余力地推进城镇化,把推进城镇化提升到国家发展战略的高度,相继出台了一系列促进城镇化发展的政策措施,为全国各地推进城镇化提供了坚实的政策保障。在二十世纪即将结束的时候,党中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发[2000]11号),指出:“要充分认识发展小城镇的重大战略意义,力争经过10年左右的努力,将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心,其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市,使全国城镇化水平有一个明显的提高。”进入新世纪的第二个十年,党中央、国务院推进城镇化的力度进一步加大。《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》专章部署了城镇化工作,提出要“优化城市化布局和形态,加强城镇化管理,不断提升城镇化的质量和水平”。党的十八大报告也强调,要“科学规划城市群规模和布局,增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能”;要“加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣”。

根据党中央、国务院的部署,我省加大了推进城镇化的工作力度,提出以点带面的思路,将加快中心镇建设作为推进城镇化的重要工作来抓。2000年,出台了《中共广东省委、广东省人民政府关于加快城乡建设,推进城市化进程的若干意见》(粤发[2000]8号),提出要建立布局合理、协调发展的城乡一体化格局,重点发展中心镇和中心村,使之成为吸引农村居民迈向城镇的主要阵地,把发展小城镇作为加速全省城市化的战略措施。其中特别指出:“重点抓好300个左右中心镇的建设,在经济管理权限、用地指标分配、基础设施项目安排等方面给予支持,使之先行一步,起示范作用,推动农村城镇化的发展。”同年,印发了《中共广东省委、广东省人民政府关于推进小城镇健康发展的意见》(粤发[200010号),进一步强调:“根据集约发展的原则,全省建成300个左右的中心镇,使其成为布局合理、功能齐全、设施完善、环境优美、经济发达、富有地方特色和风貌的具有较强辐射和带动能力的农村区域性经济文化中心,部分中心镇逐步发展成为各具特色的小城市。”根据粤发[20008号文和粤发[200010号文的要求,2003年,省人民政府专门下发了《关于加快中心镇发展的意见》(粤府[2003]57号),从规划管理、产业发展、建设资金、用地政策、户籍改革、管理体制等六个方面着手,对促进中心镇建设提出了宏观性的指导意见,要求“把加快中心镇发展作为加速农村工业化、农业产业化和城镇化的战略措施,列入重要议事日程,切实抓紧抓好抓出成效”。20043月,省委、省政府印发了《广东省城镇化发展纲要》(以下简称《纲要》)和《关于推进城镇化的若干政策意见》(以下简称《意见》)(粤发[2004]7号)两份重要文件。《纲要》指出,要坚持以人为本,以全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求统揽全局,以生产发展、生活富裕、生态良好为发展方向,以增强城镇要素集聚能力、完善城镇功能为关键环节,走大中小城市与中心镇协调发展的有广东特色城镇化道路,促进我省经济社会持续快速协调健康发展。《意见》则针对不利于城镇化发展的各种体制障碍和突出问题,提出了一系列创新性、操作性较强的政策措施。这两份纲领性的文件,掀起了我省中心镇建设的新高潮,使中心镇建设进入了加速发展的阶段。2008年,全球性金融危机爆发,对世界经济产生了广泛的影响。我省中心镇特别是外向型经济突出的中心镇受影响较大。时任省委书记汪洋指出,“当前的危机,是传统发展模式之‘危’、科学发展模式之‘机’,要坚决推进‘双转移’战略,坚决实施扩大内需战略”。随后,《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出,“把推进城镇化作为加快转型升级、建设幸福广东的重要抓手,积极探索绿色、智慧、包容、人本的城镇化发展道路,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。特别是近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》,提出了我省未来五年新型城镇化发展的目标、任务、重点工程和保障措施,拉开了我省新型城镇化发展的大幕。在此背景之下,我省中心镇建设进入了转型升级、科学发展的关键阶段。

作为我市城乡统筹发展的重要一环,中心镇承载着加快转变经济发展方式、提供就业、扩大内需、提高城镇化率的历史重任,加快中心镇建设将是当前以及今后一个时期城镇化工作的一项重要任务。为提高城镇化发展水平,我市紧紧抓住国家、省加快推进城镇化的历史机遇,于201212月出台了《中共阳江市委、阳江市人民政府关于推进中心镇发展和改革的若干意见》,促进中心镇扩容提质,加快经济社会发展。

    五、国内中心镇建设的经验做法

城镇化是以城市为主导进行生产要素空间再配置的历史进程,不同的国情使得城镇化的模式多种多样。在世界各国走过的漫长的城镇化发展道路中,积累了一些具有规律性的经验。以工业化带动城镇化,充分尊重和发扬当地的生活传统,塑造城镇不同特点和个性,尽可能满足人的生活需要;注重生态环境保护和城镇景观设计,最大限度绿化和美化环境;多渠道筹资,鼓励公众参与城镇建设管理;创新制度,保证社会结构实现顺利转换等,已经成为人们的广泛共识。

改革开放以来,随着经济持续快速发展,我国城镇化发展也取得了很大进步。城镇化率快速提升。1978年,我国的城镇化率仅为17.92%2012年,我国的城镇化率已达到52.57%,城镇人口总量历史性地超过农村人口,标志着城乡经济社会结构发生重大变化。城镇规模扩大、数量增加。1978年,我国城市数量只有193个;2010年,我国城市数量已达到657个;超过100万人口的城市由29个增加到125个,建制镇由2173个增加到19410个,城市群逐步形成。城镇设施和功能不断完善。城镇道路交通和通信设施不断完善,供水普及率、燃气普及率、污水处理率和生活垃圾无害化处理率等指标显著提升,社会主义新农村建设力度不断加大,城乡面貌焕然一新。

随着城镇化进程的不断加快,作为我国城镇化发展的关键一环,小城镇建设的重要性越来越突出。中心镇建设作为小城镇发展的重要内容,对于促进城镇化的作用也日益显著,并呈现出以下态势:

1.注重城乡一体化规划

加强城乡一体化规划编制,有利于科学布局中心镇,统筹城乡协调发展,实现城乡融合。如,深圳市龙华新区大胆地将“三规合一”的思路引入规划编制中,在国民经济与社会发展规划与城市空间规划之外,开创性地融入了新区的产业发展规划,实现了产业体系与城市空间及发展目标的共融。云南省昆明市坚持“五规合一”,淡化行政区划界限,突出经济空间布局,科学划分功能区,真正做到城镇和村庄空间定位、发展定量、产业定向、建设定点,实现城乡科学规划全覆盖。从两地的实践来看,城镇规划已经开始由以点为主向先面后点转变,即先在整体上编制城乡一体化规划,再以中心镇为重心进行点上规划;由分割规划向“三规合一”乃至“五规合一”转变,即统一编制国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划“三规合一”的规划体系,或者再加上交通体系建设规划、生态环境保护建设规划的“五规合一”规划体系。

2.注重基础设施建设

加强基础设施建设,是有效提升中心镇环境的重要手段。比如,江苏省宿迁市强化镇区基础设施建设,积极开展农村集中居住区创建工作,集中居住区统一建设了社区服务中心、农贸市场、超市、卫生室等公共服务设施,成为全国加快城乡一体化进程的样板;江阴市新桥镇镇区建成了“六纵六横”的道路网络,新建改造了中小学、幼儿园、居家养老中心等配套设施,污水管网覆盖全镇,工业污水集中处理率达100%,镇区生活污水处理率达95%以上,宜居宜业环境大改善。坚持城乡基本公共服务均等化,致力公共基础设施及社会服务设施建设,是统筹城乡协调发展,缩小城乡差别的重要举措。

3.注重培育主导产业

培育主导产业,是各地中心镇发展的主要方向。我省中山市小榄镇引导传统产业通过科技创新、技术改造加以提升,形成以锁具、燃气具为龙头的特色产业群,并建立生产力服务中心为企业提供产品研发等公共服务,使中心镇成了名副其实的“中心”,带动了周边诸镇上下游产业的发展。东莞市虎门镇坚持实施“内外源经济并进、工商并举”的战略,按照稳定农业、优化工业、发展壮大第三产业的工作思路,在保持工业稳步发展的同时着力打造商贸虎门,形成了工业、商贸服务业、现代物流业、旅游业、金融业共同繁荣的发展格局。可见,充分利用现有资源,找准功能定位,打造符合自身发展规律的主导产业,是专业镇建设的主要发展方向。

4.注重集约利用土地

    各地注重探索集约利用土地。比如,重庆市实施住房换宅基地、社会保障换集体承包地等土地流转模式,并设立农村土地交易所开展“地票”交易,推行城乡建设用地增减挂钩,使农民分享土地指标流转收益,实现农业规模化经营,促进了土地集约利用,创造性解决了建设用地指标不足难题。浙江省嘉兴市将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开,以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式,解决了城镇化进程中土地资源配置的难题。各地的有效探索,为集约利用土地,实现资源集约集聚,推动中心镇加快发展提供了可靠的经验做法。

5.注重管理体制改革

各地把推进管理体制改革作为改革的重点内容,以改革释放发展活力,增强发展动力。如浙江省温州市实施“权力下放,超收分成,规费全留,干部高配”的扩权强镇改革,扩大中心镇管理权限,使中心镇自我管理、自我发展能力得到有效提升,其经验在浙江全省得到推广。山东省青岛市提出通过委托、界定、授权等方式赋予试点镇县市(区)级行政审批、监督服务事项管理权限;配优配强试点镇党政领导班子,试点镇党委书记、镇长可由区市级领导同志兼任,或根据试点镇发展情况和干部情况,高配为所在区市副区市级干部,致力破除经济强镇普遍存在的“脚大鞋小”现象。坚持把体制机制创新作为破解中心镇发展瓶颈的突破口,加快行政管理和执法体制改革,是推进中心加快发展的一项重工作。

六、我市中心镇建设的基本情况

目前,我市共有省级中心镇12个、市级中心镇2个。近年来,我市坚持以工业化促进城镇化,因地制宜,突出重点,狠抓城镇基础设施建设,大力培育特色支柱产业,推进城乡管理体制改革,把中心镇发展作为重要的经济增长极来抓,积极探索中心镇建设的路子,中心镇建设取得了明显成效。

1.镇区规模不断扩大

各中心镇以总体规划为建设依据,力促镇域规模刚性扩张,建成区面积和人口不断增长。全市中心镇建成区面积由2010年的71.2平方公里扩大到2012年的79.56平方公里,建成区人口由37.2万人增加到40.95万人;城镇化率42.47%,比2010年提高了3.17个百分点。中心镇经济社会的不断发展,有效地促进了农村富余人口的集聚。

2012年阳江市中心镇有关情况

名称

建成区面积(平方公里)

建成区人口(万人)

镇域GDP(亿元)

地方性财政总收入(万元)

城镇化率(%

春湾镇

5.6

3.83

21.4

3871.9

38.92

潭水镇

3.5

2.6

16.46

3268.09

31.6

合水镇

4

2.28

15.47

2698

28

东城镇

11.18

5.2

222.78

5388

85

合山镇

6.7

3.5

11.9

2450

63.9

东平镇

4.2

2.97

35.6

4020

59.12

北惯镇

4.6

1.2

21

2598

30

14.5

7.18

38.08

7100

58.14

沙扒镇

2.3

1.8

8.02

3500

56.25

儒洞镇

2.85

1.96

9.95

3780

44.24

平冈镇

8

2.15

34

53686

21.67

闸坡镇

7.03

4.91

30.03

5008

51.24

岗美镇

3.6

1.09

15.8

2558

17.57

双捷镇

1.5

0.28

10.2

2400

8.9

2.镇域经济不断壮大

各中心镇依托当地的产业基础和资源特色,坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商,着力产业的培育和发展,经济实力明显增强。如闸坡镇建设成滨海旅游业重镇,阳东东城镇建设成省级五金刀具专业镇,阳春春湾镇建设成省级蔬菜、优质大米专业镇。2012年,全市14个中心镇的生产总值达到490.69亿元,占全市生产总值的比重由2010年的25.87%提升到55.76%,中心镇已成为我市经济增长的重要一极。

    3.建设水平不断提高

各中心镇以总体规划修编为突破口,量力而行编制了相关专业规划,初步形成了以市区为主中心,阳春市区、阳西县城、阳东县城为次中心,春湾、潭水、合水、东平、合山、沙扒、儒洞、平冈、闸坡、岗美、双捷为骨干的城镇建设体系。各中心镇不断加大交通网络、供排水、供电、通讯、绿化等基础设施和学校、医院、市场等公共服务设施的建设力度,城镇基本功能日益完善,中心镇的承载能力和集聚功能不断提升。如阳西儒洞镇、阳东合山镇启动了新型镇居样板工程建设,推动功能布局和人居环境不断改善。

4.管理体制不断完善

各中心镇大胆探索农村综合性改革,政府引导、协调、管理和服务功能进一步增强,普遍建立了便民服务中心,设有专门的城市管理窗口,建有城管队伍和环卫队伍,城镇管理明显改善。特别是出台了《关于推进中心镇发展和改革的若干意见》,进一步推进扩权强镇改革,各中心镇开发建设步伐明显加快。春湾、沙扒等镇因风景优美、镇容镇貌井然有序而成为远近闻名的旅游名镇。

我市中心镇建设尽管取得了一定的成效,但从整体上来说,尚处在铺摊子扩外延的发展阶段,与珠三角等经济发达地区中心镇相比,差距明显。一是镇区规模偏小。只有东城、织两个县城镇建成区面积超过10平方公里,建成区内总人口普遍不足10万人,城镇集聚和辐射带动能力有待进一步加强。二是经济实力不强。除东城、织、东平、平冈、闸坡镇外,其他镇GDP不足30亿元,而且产业集聚度不高,主导产业不明显,企业规模偏小、产品单一、科技含量不高。如东平、沙扒等特色旅游镇上下游产业链短,春湾、潭水等农业镇现代农业基地不多。三是规划修编滞后。经济快速发展,中心镇总体规划未能及时修编,各项专业规划缺失,出现了总体规划名存实亡及无法科学、合理、有序推进建设的现象,造成功能分区不明显,城镇风貌缺乏个性和特色。且缺少区域性的整体规划来统筹,各镇规划建设各自为政,城乡结合部突破原有规划区界限,无序建设问题突出。如阳东县的东城、北惯、合山等镇重复建设严重,浪费了大批土地。四是建设管理不足。城镇建设财力投入有限,许多中心镇缺乏污水处理厂,生活垃圾中转站未能按高标准配置,公共基础设施和公共服务设施严重滞后。城镇管理乏力,尤其是非农建设用地无序扩展,布局混乱,缺乏统筹规划和有效管理、监控,乡容镇貌脏乱差,有新居无新貌普遍存在。

    七、推进我市中心镇建设的对策建议

中心镇建设是一项复杂的系统工程,需要遵循客观规律,统筹谋划。要以科学发展观为指导,抓住关键环节,通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作,加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约,提高中心镇的建设质量、环境质量和人民群众生活质量,努力建设布局合理、特色明显、环境优美、生活富裕、辐射能力强、带动效应好、集约水平高的现代新型集镇。

1.完善规划引领,明确区域定位

规划是引领城镇未来发展的纲领,也是城镇竞争力的重要资本。中心镇规划要立足于全市,放眼全省甚至更大范围,积极借鉴发达地区中心镇建设的成功经验,高起点研究我市城镇发展战略和空间布局,围绕消除城乡二元结构,促进生产要素在城乡之间自由流动,积极谋划城乡一体化。一是完善规划修编。规划是城镇建设的蓝图,城镇的科学发展首先取决于城镇的科学规划。规划修编必须坚持高标准、高起点,既要注重前瞻性,切实解决规划赶不上发展、规划滞后于建设的问题,又要坚持务实性,防止脱离实际、过度超前、求大求快、因人力物力财力难以承受而无法执行的问题。中心镇要根据地方特色,制定发展规划,明确发展定位,确定阶段性目标,使发展规划成为今后一个时期的行动纲领。要按照循序渐进的原则,加强规划之间的衔接,实施“三规合一”,有条件的可探索推进“五规合一”,着力形成结构合理、布局协调、功能互补的城镇发展新格局。二是明确功能定位。定位就是定战略、定目标、定方向。明确了功能定位,就确立了发展的目标、建设的空间、扮演的角色和竞争的位置。各镇要按照发展模式,实行特色化、差异化错位发展。要充分考虑各中心镇历史文化、资源禀赋、区位环境以及产业优势的特点,加强统筹分类,科学选择农业产业型、工业主导型、旅游观光型、商贸流通型等不同发展模式,形成各具特色的农业大镇、工业强镇、旅游名镇、商贸重镇。可将潭水、东城、合山、北惯、织确定为工业主导型镇,将合水、春湾确定为农业产业化主导型镇,将东平、沙扒确定为旅游服务型镇,将儒洞确定为商贸带动型镇。对一些具有两种以上资源优势的镇,可以兼顾发展其他产业,如东平可同时发展海洋渔业,春湾可同时发展旅游业,潭水可同时发展现代农业,但必须坚持以发展主导型产业为主攻方向;对一些近城或者处在交通要道而且有一定基础的镇,如岗美、双捷等镇,亦可作为重点镇来规划,依托城区集中发展商贸物流业。在确定各镇区域定位的基础上,提出各镇分阶段实施目标和重点,突出抓好近期建设规划、各功能区的详细规划以及交通、供排水、供电、环保、垃圾等基础设施和生态景观、公用设施的专业规划,力争在现有基础上,每年提高详细规划覆盖率10个百分点以上。同时,对城镇重要地段、重要节点要做好城市设计,做到细微处见精致,以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色,提升建设品位和档次。

2.彰显产业特色,壮大镇域经济

产业发展是城镇化的前提和条件,产业发展能力更是城镇竞争力的核心。产业具有成长性,城镇发展才具有可持续性。中心镇的发展和规模的扩张,必须以产业作为支撑,以产业繁荣带动城镇发展,实现“产城融合”。一是培育特色产业。地区间产业竞争的一个重要策略是差异化竞争。珠三角镇域经济之所以发达,关键的一条在于找准自己的着力点,突出优势和重点致力发展特色产业。我市中心镇要发挥好县域战略平台作用,坚持扬长避短、错位发展,找准本地产业与市场的对接点,将中心镇与专业镇建设结合起来,积极搭建产业发展平台,培育各具特色的农业大镇、工业强镇、旅游名镇、商贸重镇。农业产业化主导型中心镇要加快建设现代农业示范基地,大力发展绿色经济以及经济作物、园艺作物,开展农业标准化生产和农产品精深加工,培育高效生态农业和休闲观光农业,延伸农业产业链,推进农业产业化和一产三产化。如要做强春湾蔬菜、合水蚕桑和潭水花卉、南药等特色农业,发展东平远洋捕捞等海洋渔业。工业主导型中心镇要加快建设公共研发平台和科研成果转移交易平台,引导企业走产学研一体化道路,并提高工业项目准入门槛,大力优化提升传统产业,引进发展高端新兴产业。如东城、合山要进一步加快科技创新和管理创新,推进五金刀具、针织机械等产业转型升级。旅游服务型中心镇要坚持保护和开发并重,整合历史文化资源和山海风光资源,在文化与旅游、文化与品牌互动上做文章,打造知名旅游品牌。如沙扒、东平等镇要挖掘资源,分别打响月亮湾、珍珠湾、大澳渔村等旅游品牌,带动发展商务会展、文化创意等第三产业。商贸带动型中心镇要实施“一三产业联动”、“二三产业融合”发展战略,大力发展商贸业和现代物流、科技研发、信息服务等生产性服务业。如儒洞镇要推进商业样板街以及商贸中心、专业市场建设,推动商业物流,实现产业结构优化升级。通过培育和壮大优势特色产业,形成一两个在全省乃至全国叫得响、能支撑经济发展的“拳头产品”,打造“一镇一业”、“一镇一品”的产业发展新格局。二是聚集特色产业。产业在地域空间的集聚,既提供城镇化所需的人口、资金和就业机会,又可以增加产业之间的配套,实现基础设施、信息资源和生产服务资源共享,并通过扎堆效应形成地域品牌和共同的知名度。要把产业园区作为所在中心镇产业集聚的平台,整合优化城镇生产力空间布局,围绕主导产业发展产业链,在有条件的地区加快现代农业园区、旅游产业园区等园区建设,推进产业向园区集中,培育和发展各具特色的产业集群,形成既有区域特色又有市场竞争力的产业板块。

3.推进要素集聚,强化辐射带动

把推进要素的流动与集聚作为实现中心镇统筹城乡发展的根本途径,加快推进产业集聚、人口集聚、土地集聚和公共服务集聚。要加快发展三次产业,促进一产大加强、二产大优化、三产大发展。要加快推进城乡统筹的社会保障体系建设,建立健全土地流转市场,推行农村土地股份制改革、居住农民工有序转变为城镇居民户籍制度改革,让更多农村富余劳动力就近转移就业,并通过“三旧”改造、土地调整、空心村迁村并点、盘活闲置用地等形式,开展“土地增减挂钩”试点,对中心镇重大建设和改造项目,优先调拨用地指标,促进产业集群形成,辐射带动周边镇村迅速融入中心镇经济圈、形成城镇群。如东城镇要以与阳江中心城区一体化融合发展为目标,完善人才引进培养激励机制,引导教育培训、医疗卫生、文化体育及商贸、物流、金融等服务业集聚,发展成为与中心城区功能互补的行政居住与商贸物流中心;春湾镇要推动农产品综合批发市场加快转型升级,打造粤西最大的综合性农产品物流园,带动餐饮、建筑、编织、农资、物流等相关行业的发展;合山镇要充分利用丰富的农业资源,依靠丰多彩等现代农业生产基地,引导当地农民突出发展绿化苗木、花卉等“特色果”、“特色花”,提高农业生产效益,建成广东(合山)农业现代化示范区;织、北惯镇要依托产业转移工业园,打造产业集聚平台,实行招商资源信息共享,引荐镇与落户镇收益分成,新上项目均进入园区,镇村存量项目逐步转移,并发展商贸房产业和生产性服务业,建成区域生活和生产性服务中心;东平、沙扒镇要积极推进旅游开发、生态保护和新城建设的互动,积极引导当地居民参与旅游服务业,开办“渔家乐”和渔家客栈,发展海钓、出海捕鱼体验、热带鱼养殖等休闲观赏渔业,开发生物标本、船模等旅游工艺品,开展家婚俗等文艺表演活动,吃上“旅游饭”,增加就业和收入。

4.完善投入机制,加强基础建设

要素投入是推进中心镇跨越发展的先决条件。加快中心镇建设,必须走政府主导、市场运作、多元投入的经营城镇道路,推进道路交通、生态环保等方面联网规划建设,大力完善污水垃圾处理、供电、通讯等公共基础设施,成片建设公共服务设施,并在网点布局上、土地使用指标上向中心镇倾斜,实现中心镇与周边城镇基础设施共建共享,增强中心镇基础建设辐射带动功能,使政府有形之手掌控的公共资源效能发挥到最大化,使市场无形之手配置资源的作用发挥到最优化。一方面,要加大财政支持力度,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆放大效应,通过贴息贷款、转移支付等方式,扶持壮大镇级财力,安排专项资金时,对中心镇符合专项资金使用范围的项目,予以优先考虑。在确保市县两级财政收入较快增长的前提下,采取确定基数、超收分成办法,逐步提高对中心镇的财政返还比例,并试点建立一级财税机构和镇级金库,实现财力向中心镇倾斜,保证财政投入对中心镇建设起到支撑、引导和保障作用。另一方面,要以改革创新的理念,完善多元化投入机制,增强中心镇“造血”功能。支持中心镇搭建融资平台,设立城镇建设投资有限公司,实行综合开发滚动发展。充分利用好现有融资平台,赋予新农村建设投资有限公司投融资和市场化运作主体功能,撬动更多的资金投入中心镇建设。支持中心镇村集体以集体资产入股参与开发建设,鼓励周边村集体在中心镇异地建厂房物业,实现集体资产保值增值。支持以股份合作、股权融资以及BTBOT等形式吸引社会资金参与城镇基础设施建设,对道路命名、候车亭、公共区域广告经营权等实施特许经营制度。

5.改革管理体制,促进健康发展

加快体制机制改革创新,是促进中心镇发展的强大动力。一是加快简政放权。推进中心镇建设,首要问题是放权,只有放权才能调动基层积极性,激发中心镇的活力。一方面,加快下放中心镇行政审批目录编制工作,赋予中心镇市政交通、规划建设、环卫城管等事项的部分县级经济社会管理权限。在规划范围内,落实一定的建设项目审批权和旧城区改造审批权。在编制保持不变情况下,探索在中心镇设置部门派出机构或分局。所有下放、委托给中心镇的行政许可和审批事项,一律进入行政(便民)服务中心,实行“一站式服务”。另一方面,按照“条块结合,以块为主”的原则,整合归并行政执法管理权限,加快设立综合执法分局,开展中心镇综合管理相对集中行政执法试点,解决“看得见管不着”、“管得着看不见”的管理脱节问题。同时,将中心镇建设纳入科学发展观评价指标体系之内,突出产业、人口、土地的集聚度指标和人均水平,实施分类考核,强化中心镇工作职责。二是健全管理服务机制。中心镇的竞争力和吸引力如何,取决于建设管理水平和综合服务功能。要围绕群众关注的基础设施和公共服务设施,分清轻重缓急,坚持务实建设,全面提升中心镇的集聚承载和辐射带动能力。逐步推进社会保障一体化和公共服务均等化,完善基本养老、最低生活保障等社会保障体系。整合资源设立覆盖县镇村三级的便民服务网络平台,探索以信息化手段推动行政服务体系建设。参照商事登记改革模式,试行企业主体资格与经营资格分离的登记注册制度,简化注册手续。推进市政公用事业市场化改革,鼓励开展服务外包,推行市政绿化养护和环卫作业等公开招投标。推动城镇管理的数字化和网格化,建立健全中心镇精细化管理长效机制,推动我市中心镇建设和管理迈上一个新的台阶。

八、中心镇的未来展望

中心镇建设应往哪个方向走,它的目标在哪里?在政策引导上,国家十二五规划纲要明确指出,“有重点地发展小城镇,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市”。广东省十二五规划纲要也强调,支持有条件的县城和中心镇发展为中小城市。可见,发展为中小城市是中心镇建设的方向。

从其他地区中心镇建设的实践来看,20102月,温州市首先提出,要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。“镇级市”这一新概念进入公众视野。随后,广东、浙江等其他地区陆续在实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点。在国外,特别是在欧美日等国家地区,中心镇发展为小城市的模式比较成熟。如在日本,有一种小城镇,被称为“地方小都市”。这是一个包括一、二、三产业在内的经济综合体,其城市化程度和人均GDP等指标很高,且文化氛围很浓,具有非常鲜明的地方特色。这些地方小都市都具有一些共同的特征:1.城镇经济能量大。经济实力雄厚,经济功能全面,经济体制较为完善,对外交往活跃,产业化链条非常紧密,产业结构进入后工业化阶段,第三产业高度发达,成为区域性的经济中心。2.城市基础设施齐备。有现代化程度较高的交通运输网络,通信信息网络和供水供电网络,防灾抗灾功能强;城镇布局合理,建筑群体富有特色,生态环境和谐优美。3.社会和经济协调发展。拥有高效率、民主化、法制化的行政管理系统,完善的社会保障体系和先进的科技教育、医疗卫生、文化娱乐、体育设施;市民的素质高,城市文化氛围浓,人们既有高质量的物质生活,又有开放的观念,较高层次的精神生活;还有稳定的社会环境,健康的社会心理,进步的社会舆论和文明的社会风气。4.集聚和辐射能力强。有很强的吸引力和向心力,促使周边地区的人口、资金、技术等要素向中心地区转移,经过放大后再向周围欠发达地区扩散,带动周边欠发达地区加快发展。日本的“地方小都市”应该是小城镇发展的高级阶段。

对比其他地方中心镇发展的实践,我市的中心镇发展要大胆借鉴和吸收其他中心镇发展为“小城市”的好经验、好做法,加快发展进程,做大经济总量,完善基础设施和公共设施,提高基本公服务能力,建成特色鲜明、集聚和辐射能力强的“小城市”,成为我市经济社发展的新增长极,为我市进一步加快发展,在粤东西北地区率先全面建成小康社会作出新的贡献。  

课题组成员:黄仁兴、陈稚聪、韩永湘、谭燕庭、高歌、王权华

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