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市城区扩容问题研究
时间:2015-07-29 16:54    文章来源:社科网    字体:[ ]   
 

理论粤军广东实践科学发展观研究基地建设资助项目

阳江市社科优秀成果专报

2014)第4

(总第10期)

阳江市社科联                        2014114

                                                        

市城区扩容问题研究

 

市城区扩容是我市推进城镇化的有益选择,本文试图对市城区扩容的理解、市城区扩容有什么好处、存什么问题、如何解决,这一逻辑思维方式进行理性探索与研究,通过研究,其成果但愿将对我市城区扩容的现实工作有一定的理论指导价值。

一、市城区扩容的内涵

省第十一次党代会对推动全省区域协调发展作出了重大部署,其中一个重要举措是:支持粤东西北地级市中心城区扩容。阳江作为粤西欠发达地区,市城区扩容是我市的发展必然趋势,也是我市实现幸福追赶的重要条件。市城区扩容,不仅是单纯的扩大城市面积,更重要的是通过扩容,带动整个城市的经济社会发展。这里指的“扩容”不是绝对的,而是相对的,目的是将城市的“蛋糕”做大做强。简而言之,就是扩大城市的承载力,将城市平台做大做优,同时能够更多、更好地吸纳人口与劳动力,融入更多的城市产业元素,以期实现城市在聚集能力、承载空间、环境质量、风貌特色等方面的全面提升。本文认为,判定市城区是否达到扩容的要求,主要体现在以下几方面:一是市城区建成面积的扩大。市城区建成面积应与其承载量正相关,城市规模越大支撑其经济发展的能力相对越强。二是市城区常住人口增多。城区扩容重要一点就是要形成人口聚集效应,一般认为小城镇人口应为5万人以上,镇区人口应达到50%左右,这样才能产生一定的聚集效应。三是市城区产业完备和增强。市城区规模的扩大不能是空架子,它需要产业来充实,形成相应规模的城市产业集群,达到产城互动的发展效果。四是市城区宜居功能全面提升。市城区要高效可持续的发展、形成吸引力,就要为居民提供舒适安全的环境和公共产品,包括交通、医疗、教育、公共安全等各领域。五是市城区管理体系要优化。市城区管理者在城市的规划、建设和经营管理上要合理,能够为市民提供更为优质、高效服务。六是市城区文化走向成熟。除了其自然风貌和城市建筑等城市硬件之外,市城区扩容还需要有自己的地域文化特色,即这个城市精神风貌和气质等软件的支持,这是一座城市的特殊性格,同时也是一座城市的后发竞争力所在。

二、市城区扩容的必要性

(一)增强市城区的辐射带动作用

城区扩容的重要目的在于通过加大市城区的辐射带动能力从而带动周边县区的发展。通过市城区扩容集聚发展,使城区能够成为推动地方经济发展的重要平台,通过不平衡的发展来解决发展中的不平衡问题。阳江市由原先人口不足10万的县城发展而来,建市20多年来,经济社会得到了较快发展,但行政区划还存在一定结构性问题,城市建设水平相对不高。全市至今仅有江城区一个市辖区,无论其土地空间与产业规模都已无法更好地发挥其辐射带动作用。因此,此次实施市城区扩容战略将打破阳江原有发展格局,进一步提升城市综合承载力,可以有效化解长期以来困扰我市经济发展空间不足、中心城区辐射带动作用能力不强的瓶颈问题。

(二)拓展农村劳动力转移新载体

市城区扩容,不仅需要扩大中心城市建设面积,同时也意味要着让进城农村人真正扎根城市,实现市城区人口在总量上的增加。阳江目前人口总量为282万左右,其中市区人口为40万左右,农村劳动力资源丰富,但城镇化规模总体偏小。因此,随着城市向外拓展,必然要把一部分城乡结合部的“农民”转化为“市民”。在这一过程中,扩大城区规模将成为打造农村劳动力转移新载体,可以有效地促进农村生产要素优化与重组。这一过程不仅仅是引导农民向非农产业转移、向城镇集中的过程,同时也是企业、资金、技术、人才等生产要素不断向城区集聚,不断创造第二、三产业就业机会,并形成人口聚集效应的重要过程。

(三)打造构建产业体系新平台

城市扩容没有产业支撑就难以维系,反之,市城区扩容的也是产业发展的客观需要,城市产业与城市发展,两者相辅相成。阳江作为粤西欠发达地区,多年来发展相对滞后的一大桎梏在于城镇化水平较低,缺乏优质的平台吸引产业集聚。在产业亟须转型升级的今天,阳江必然要重构建设发展规划。根据我市既定的“双化、一融、蓝色崛起”新战略,阳江未来将大力发展海洋经济,加速推进中心城区南移,建成广东西部沿海产业发展重要基地和蓝色产业经济带。市城区扩容在其中将扮演着重要的角色,其核心在于以“扩容”夯实产业发展基础。通过不断整合提升发展空间,增强城市产业集聚能力和承载力,实现空间要素与发展资源的完美契合,培育和构筑起海洋战略新兴产业的集聚与升级新平台。

(四)增加拉动经济的新增长点

省十一次党代会提出“支持粤东西北地级市城区率先崛起”,旨在以非均衡的发展战略,直接推动粤东西北地区城市化进程,使更多地级市城区成为具有强大辐射带动能力的新经济增长极。就全省角度而言,在珠三角地区资源环境约束逐步显现、增长后劲不足的情况下,利用珠三角与非珠三角地区的经济技术差距,集中力量,以粤东西北地区地级市城区的扩容提质、集聚发展为着力点,激活社会投资,必将增加拉动其经济的新增长点。就阳江而言,实施市城区扩容发展战略,不仅可以为珠三角地区转型升级提供必要的转换空间,更重要的是能为阳江产业发展带来资金和技术上的支持。各种新项目建设上马将直接带动地方经济的发展,在增加民间积累的同时,也将进一步提升该城市的就业和消费水平。

(五)创造宜居功能完备新区域

在过去,是通过工业化来带动城镇化,这样既扩大了中心城区的面积,也让更多的农民变成了工人,把乡村变成了工厂和城镇,但没有更多地考虑到节约集约用地,和人们生活环境质量的保持和改善,其结果是经济不但没有发展好,反而资源环境被过度地消耗和浪费了。此次实现粤东西北地区崛起的新一轮城市扩容其中一项重要内容,就是创造一个宜居功能完备的新城市,它涉及到城乡规划管控、城市基础设施建设和生态环境保护等各个领域。新一轮的“扩容”发展浪潮将不再是单纯的扩大城区面积,而是要求更注意节约集约用地,在适度扩展城区范围的同时,将着力提升城区的承载能力和功能完善性,树立更多的城市品牌;要求在提升城市首位度,推动地方经济发展的同时,在城市基础设施建设上取得新突破,满足人们普遍对新城市生活条件和居住环境质量功能的新要求。

(六)提升优质资源共享大环境

市城区扩容的另一项重要内容,就是提升优质资源共享大环境,并能够让社会大众共享城市发展带来的成果,这是此次市城区扩容的出发点和落脚点。共享资源包括优质教育、交通和医疗卫生等,这些公共品与人们生产生活息息相关,是人们生活最基本的,也是最关心、最迫切和最直接的利益所在。中心市城区扩容的重要功能,就是努力走出一条民生引领型的城市建设之路,通过扩容政策,在增强对周边辐射,提升城市综合实力的过程中,改善这些人们生产生活密切关联的生产生活要素,并且保障这些城市群内部公共资源能够得到有效的配置,让更多的市民享受到更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件,从而激发出城市发展活力。

三、市城区扩容的难点及原因

(一)无特别政策倾斜。

本文指的特别政策一般是指国家级特别政策。比如国家级的产业特别政策、投融资特别政策、土地利用特别政策、进出口特别政策、人口户藉特别政策等。往往一地享受一定的国家级特别政策,她就占据一定的城市资源集聚与利用优势,比如深圳先前的快速发展就得益于此。阳江市城区于1988年设立地级市,而差不多在此建市早十年,深圳、珠海等设立经济特区时,在全国率先推行改革开放,他们享受较多的国家级特别政策,取得了发展先机。之后我国在沿海、沿江、沿边陆续搞改革开放,那时深圳、珠海等设立经济特区的政策优势日见弱化,或者说没有明显的特别政策倾斜优势。阳江市城区更是如此,当时阳江设立市建市城区并非国家战略意义考虑,仅为广东省省级行政区划下的分立性改革结果。

(二)天然边陲地理性。

阳江市城区位于国家沿海边疆地区,无经济、政治、文化、交通的天然交汇优势,又距离经济、政治、文化、交通交汇中心城市较远,依靠中心城市的辐射带动作用不大。(一般辐射的经济距离是100150公里的范围,经济距离是指在现有的交通工具和人们适应的经济成本活动空间范围)同时历来阳江市城区对内陆、对国外的经济、政治、文化交流欠发达,还没有形成内陆通向国外的节点性城市特征。阳江市城区的阳江港虽属国家一类对外开放口岸,但由于该地区通向内陆的公路、铁路等交通设施不完善,加之口岸出口、内陆通达较为同区域的沿海城市弱,所以以口岸为依托的经济、政治、文化交汇力也不强。

(三)地缘文化的固守。

“阳江贵地永无忱”,这概括了地处原阳江县的市城区地缘文化固守的全部。以此地缘文化为核心,阳江市城区本土人常处于地利优势的优越感中,一般不愿意离乡背景外出闯荡,然而为了保持这一优越感的可持续性,外来人或者外来物化力量的渗透比较难,也往往给这种“可持续”带来振动,对此处于地利优势优越感的人有点不安,他们会想方设法抵制甚至于拒绝这种振动。其表现形式之一是不愿意包容吸纳外来的新人新事物,其表现形式之二是不愿意远离自身的“地利优势优越圈”。这样市城区以本地人为传播载体的本土文化的扩散性比较慢,以外来人为载体的外来新文化渗透比较难,显然因文化的交流与聚集带动作用影响城市的汇聚力则不明显。

(四)跟风性产业同构。

阳江市城区现有产业大致分布于刀剪、服装、食品、建材等,这些产业表现为产业层次低,产业堆头小,产业集聚人口、技术、管理等远远不足。建立市城区近30年来,市城区仍然没有培育起一家上市公司,广东省科技100强、规模100强、纳税100强企业在阳江市城区寥寥无几。市城区产业难于成长的主要原因之一是缺乏差异化的发展原动力,政府特别扶持区域先导性产业的能力不足,依赖于民间自发性创业的跟风性产业同构所致。原本产业发展的基础性、比如公共技术研究产品一般由政府提供,因地方政府财力难以维系,无暇顾及提供产业发展的基础性、公共技术研究等产品问题,加之一般企业单体的社会责任不自觉性,在这种市场行为缺陷的影响下,难免一定时期内产业发展的基础性公共产品供应短缺。企业发展的一般规律,企业单体的共性追求都是利益最大化,在这一原动力的驱使下,阳江市城区的企业也不例外,谁也不愿意承担寻求差异化发展的市场风险,跟风性产业同构就成为当地企业发展的普遍现象。

(五)土地本原性缺陷。

城市扩容免不了从面积、功能、人口等多种城市要素着手,其中土地面积就是最为重要的城市扩容要素。追溯土地所有制性质,我国土地存在国有、集体所有两种形式。换句话说,城市的扩容免不了要将农村集体所有制土地转换成城市国有土地,这种转换就存在土地本原性缺陷。由于自从农村集体所有制土地联产承包责任制后,要将农村集体所有制土地转换成城市国有土地,其谈判主体增多、且分散,利益诉求变得多样,而当地政府在农村集体所有制土地转换成城市国有土地的做法、政策、财政实力上,都存在或多或少的问题。近些年,以城市土地扩容为主线的城市扩容工作,附带了许多的社会问题。特别是谈判主体意识不断增强,当地政府的工作方法、政策、财政实力远远跟不上来,市城区扩容的土地扩容工作十分艰巨。

(六)现代融资性不足。

在一金融业比较发达的地区,其融资主体融资渠道选择多,融资工具丰富,融资成本低,融资效率高。阳江市城区属于金融业不发达地区,市城区扩容投资主体,无论是政府主体还是企业主体,其融资的渠道和融资品种选择都不太方便。目前阳江市城区除设立国有工农中建四大以传统信贷为主业务的金融机构之外,就没有设立太多的其他金融机构。即使是已经设立的金融机构,他们的金融工具比较单一,所以在融资时要么选择信用贷款、要么选择抵押贷款,其股本融资、债券融资或其它融资必须走异地融资办法,所以有可能增加融资成本和融资难度。另外,阳江市城区和企业能够拓展融资渠道的人才少,有些现代性融资工具根本不会驾驭,差不多成为现代性金融盲区。这对市城区的扩容投入融资极为不利。       

四、市城区扩容的建议

 ()增强行政分立下的组团式发展自觉执行力。

目前体现的城市扩容发展模式不外乎两种,一种是所谓的摊大饼模式,一种是组团模式。摊大饼模式是以已有城市为中心向四周延伸铺开。这种模式既有它的好处,同时更有它的不足。好处是被扩容延伸的新区能够较快地共享到老城区的供电、供水、交通、文化、教育等公共资源,但是如旧城区原有公共资源预先投入与新区发展不匹配的话,往往呈现出对新城区供给的不足,为缓解这一矛盾,又迫不得已一边施行摊大饼式新城区扩容,一边施行对旧城区的改造工程,整个新旧城市出现了全盘发展乱象。对于组团发展模式,城市扩容不是执意将旧城区联结新城区,而是按照城市中、长期发展定位和城市功能完备性要求,以功能建设为核心,或者说以补齐旧城区功能、开辟新城区功能为标志的组团式发展。这一发展模式,当旧城区功能能够满足新区发展需要时,兼用旧城区功能;当旧城区功能不够用时,在新区重建城市功能,避免了摊大饼模式的建新城、改造旧城发展乱象弊病。

组团发展模式一般以扩容新区的功能组团为对象,每一新区是一个城市发展功能组团族,每一组团族中的每功能由一个独立的机构去协调完成。因此,一是组团族与组团的机构设置:每一新区就是一个组团族,每一个组团族在新区没有建成之前可设一暂时的任务协调机构,等新区建成后该任务协调机构更名为属地行政机构下的派出机构;每一个组团族内的组团就是完成某一功能任务的任务机构,当任务完成之后机构撤销,其管理交由属地行政机构下的专业职能部门。二是组团族协调机构与功能组团任务机构的职能:对于团族协调机构,在新区未曾建成时,此时段的主要任务是完成非常规的协调工作,当新区建成之后,此时段的主要任务是完成常规的协调工作;对于功能组团任务机构,其时段性强、任务明确,在功能组团没有交付使用时,其主要任务是促成功能任务的完成,注入了新区发展活力。

(二)集中优势资源投入瓶颈性产业与基础设施。

阳江市城区属于经济欠发达地区,地区性所拥有的可控资源不多,与市城区扩容所需要大量的人力、物力、财力等不相称。那么集中市城区优势资源投入到市城区的瓶颈产业与基础设施就显得更加重要。

一是以政府政策优势集中政府可控资源,以政府政策撬动市场集中市场资源。1、集中政府可控资源。以政府政策优势集中政府可控资源,一般政府所掌控是指国有资金资源,包括国有资金、国有土地、财政供养的优质人力资源等。国有资金,是指当地政府财政资金、借贷债券等融资资金,政府要制定相关政策控制这些资金的一般性支出,比如可集中一般预算可调整资金、可节约的“三公经费”资金、可社会化职能的、不可社会化职能提高效能的“挤水”资金等。关于国有土地、财政供养的优质人力资源的集中后面将阐述。2、撬动市场资源。首先政府要以政策发布办法,给予一个对市城区扩容市场看好的预期;其次在国家明令禁此的除外,尽可能降低一切准入门槛、开放一切市场;再次利用正强化政策手段刺激市场资源向市城区扩容事业流动。

二是政府资源与市场资源必须投入市城区扩容的瓶颈性产业扶持与基础设施建设上。本文指的瓶颈性产业也称先导产业,此内容后续阐述。市城区扩容的基础设施建设任务重,对于基础设施建设资源供给不足,那么将有限的资源投入到市城区扩容的组团族之间的城市交通、供水、供电上,以首先打通组团族之间的发展瓶颈,增强组团之间发展协同性,提高发展效率和竞争力。

(三)走基于地方优势的差异化先导性产业道路。

市城区的扩容重点是在先导产业的扩容,所谓先导产业是指某一产业的培育与发展,将带动以某一产业为核心的系列产业的发展。先导产业的扩容往往有两种形式,一是将现有先导产业做强,增强现有先导产业的市场竞争力;二是引入新的先导产业,使该地区的先导产业变得更加完善,三是既将现有先导产业做强,也引入新的先导产业。

先导产业的做强与引进体现在该地区的单个先导企业上,单个先导企业做强与引进的核心体现在先导企业的文化竞争力上。先导企业的文化竞争力是指先导企业产品的差异化方向,组织的创新、协作能力,员工的奉献自觉性行为等先导企业价值观的综合力。组织的创新、协作能力,员工的奉献自觉性暂且不作论述。

先导企业产品的差异化方向。所谓差异化方向,是指此地与彼地的同功能产品但有差异性的先导产品,或者是此地与彼地有着不同的先导产品,这是市城区产业扩容的差异化选择。差异化一定要基于本地优势,阳江市城区产业的相对优势究竟在哪里?首先,应当跳出国内视野在国际视野下考量市城区的先导产业方向问题,要转变天然边陲地理性地区劣势为优势,将阳江市城区打造成中国大西南通向国际东盟的国际节点城市。因此,先导产业选择应当走市城区与东盟在技术、资源、功能等差异化方向上,以增强市城区产品的东盟出口竞争力,培育出以先导产业与产品为核心的一系列出口产品。其次,基于市城区资源优势的先导产业。资源优势是相对的,阳江市城区基于内地的资源优势是明显的,有着充分的江河水系,有着绵长的海岸线,有着温暖宜人的气候。那么现有先导产业的做强和先导产业的引进,一定要着力于依水产业的交通运输、海洋工程产业、海产品养殖与开发加工产业、反季节的农产品的生产与加工产业上。政府在产业扶持上严格遵守产业的空间布局,避免产业同构现象。

(四)创新属地适应性的投融资、土地利用机制。

一是投融资机制。市城区扩容资金的投入应当立足于当地金融机构和民间资金,特别是2013年上半年全市银行人民币存款余额达700多个亿,这些存款余额想找到一个优质的投资出口,不是件容易的事情。民间资金的一个投资共同点,投资周期短、投资回报要求高。市城区扩容投资重点是瓶颈性基础设施,基础设施投资不具有盈利性,明显不具备民间资金适应性要求的投资特点。但是政府可以创新机制,让瓶颈性基础设施投资拥有民间资金投资适应性的特点。比如,创新投资工具,将瓶颈性基础设施市财政担保的预期盈利指数打包,在市场上抛售盈利指数,通过这种办法解决了基础设施投资周期长的不足。另外,投资回报一般不低于同期同类市场性投资项目盈利水平。创造让投资者既选择灵活又有较高回报率的的投资机会选择。

二是土地利用机制。探索农村集体土地非征用转换制度,或者说探索农村集体用地与国有土地同市同价制度。以降低农村集体用地通过征用转换成国有用地的征地成本,减少征地的社会矛盾与风险。这与以往的征用地办法比较,对于扩容的市场主体用地,土地的价格保持市场调节性,但是市场主体用地的谈判难度有可能加大,谈判成本有可能增加;对于政府用地,谈判难度、谈判成本有可能减少,用地成本会增加,征地的社会矛盾与风险会明显减少。

(五)探索发展新模式争创国家、省试点先行区。

习近平总书记考察广东时给广东提现了“三个定位、二个率先”的发展要求,阳江市城区的扩容工作在此是否有所作为!特别是在探索发展新模式上是否能够走在广东、走在全国的前列!探索发展新模式肯定会有风险,同时探索发展新模式也不一定完全成功。尤其现在探索发展新模式,就不如早期搞改革开放我国设立深圳等经济特区那么容易,当时是基于国家政策尤其发展模式、发展道路的探索上,体制性、政策性红利表现明显。而且其探索创新的路径是自上而下,那么现阶段要探索发展新模式不是件十分容易的事情。比如转轨性体制机制基本确定,要在全国、全省有新的突破,是要有相当大的发展战略智慧和敢于承担探索发展风险气魄的。阳江市城区扩容可以基于党的十八届三中全会全面深化改革提出的一系列改革为契机,探索如下发展新模式:

    第一,探索耕海、垦山、种地权利的政府回购和再转包制。政府对耕海、垦山、种地现有经营主体效益进行评估,达不评估效益标准的,政府要以制定地方政策的办法督促其提高产出效益,或者是强制其政府回购。通过回购,政府可以将市城区的耕海、垦山、种地权利以一定的价值形态出让给其他有经营能力、有经济实力的经营者(不受地域户籍的影响),以提高依海、山、地性产业的规模化升级发展,为市城区产业扩容创造条件。

    第二,探索市城区零门槛的户籍制度改革。阳江市城区长期以来区域文化、人口素质、人力资源供给总量是困扰着经济社会发展的主要原因之一。以探索市城区零门槛的户籍制度改革为牵引,加上上述耕海、垦山、种地权利的出让为途径,大大吸引市城区之外的人口迁入,以不断优化市城区的区域文化,提升市城区的人口素质,改善市城区的人力资源供给等。

    第三,探索自我虚化、弱化地级市政府的行政管辖权力,赋予市城区绝大部分地市级行政管理权限,增强市城区扩容工作的自由决策权,提高市城区扩容工作效率和扩容工作积极性,降低市城区扩容工作行政成本。

(六)培植制度优先下的共荣、共生、共享文化

阳江市城区自改革开放30多年、建市20多年来,由于该地区经济欠发达,该地区与外界的交往不大,以致于外来输入性新生文化、优秀文化对该地区的文化影响与冲击力不强,或者说依赖于文化推动市城区扩容的文化力较小。要害的是在这种自我排他性文化的影响区域与区域经济边界明显不对称时,它会严重影响该地区的经济发展与繁荣。所以市城区的扩容其中文化的优化和扩大影响力就显得更加重要。

一座没有文化的城市是没有灵魂的。日本松下幸之助曾经这么说过,国家之间的竞争是企业的竞争,企业之间的竞争是文化的竞争。一座城市的发展与竞争也不外乎是这样。一座城市文化的外延或者说载体我们好理解,比如说一个城市的图书馆、阅览室、城市教育等都属于城市文化的范畴,但是对于统领城市发展的城市人的价值观、信任度、自信心、责任感等有时不甚提到。对于一座城市的发展,一旦上述城市文化的缺失,城市的发展成本将会大大提升,城市发展就会失去城市人的自觉性、内在动力性和敢于担当的责任感等。我市的城市建设就或多或少地缺失了上述文化现象。因此,对于城市建设中的建房子、修马路、发展企业,我市都曾行动起来了,或者也做得比较卖力了,但是至今效果还是不太明显。比如现实中城市公共设施的难于保护,城市扩容征地难、拆迁难等问题。在城市发展过程中,我们既要注重外延上的扩容提质,同时更要注重城市内涵上的扩容与提质(重视统领城市发展的核心文化建设)。对于统领城市发展的核心文化建设,一是要引导城市人形成正确的人生观、价值观;二是从不同的角度增强城市人的人格信任度、制度信任度、法律信任度,树立契约意识;三是提高城市人对生活所在城市的自信心、对现有工作岗位的自信心、对所处家庭环境的自信心;四是强化城市人敢于担当、敢于承担责任的自觉性。一旦一个城市拥有了城市人的价值观正确、信任度高、自信心强、敢于担当,那么在这种城市文化氛围的影响下,城市的扩容提质由当地政府的单边行为将会转变成全体城市人的自觉行为。

课题承担单位阳江市产业发展研究中心

课题负责人肖顺发

课题组成员:林 滔、许兆欢、杨伟

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